中小银行资本补充再迎政策利好 专项债成“补血”新途径

7月1日召开的国务院常务会议决定，着眼增强金融服务中小微企业能力，在今年新增地方政府专项债限额中安排一定额度，允许地方政府依法依规通过认购可转换债券等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径。

“一行一策”

国常会指出，按照党中央、国务院部署，做好“六稳”“六保”工作，特别是保中小微企业、民营企业生存发展，必须加大金融支持，发挥中小银行不可或缺的作用。

在具体的工作部署方面，一是优先支持具备可持续市场化经营能力的中小银行补充资本金，增强其服务中小微企业、支持保就业能力。

二是以支持补充资本金促改革、换机制，将中小银行完善治理、健全内控机制等作为支持补充资本金的重要条件。

三是压实地方政府属地责任、银行及股东主体责任、金融管理部门监管责任，在全面清产核资、排查风险并依法依规严肃问责的前提下，一行一策稳妥推进补充资本金，地方也要充分挖掘其他资源潜力给予支持。

四是加强监管和全过程审计监督。对专项债合理补充资本金建立市场化的到期及时退出机制，严防道德风险。

接近监管部门的人士表示，要坚持风险评估，压实资产质量，做到对问题银行资产质量和风险状况心中有数，并严格将专项债与中小银行真实可靠、价值可计量的资产对应。

所谓“一行一策”为，根据资产质量、风险状况及处置需要，因行施策，细化确定实施方案和支持方式，不搞“一刀切”，逐行评估、严格把关，成熟一家做一家。

在建银投资咨询分析师王全月看来，相较2019年专项债用途调整体现“稳”的诉求，本次则是突出“保”字。新冠疫情对中小银行冲击较大，从银保监会发布的数据来看，一季度城商行、民营银行、农商行不良率均较去年末抬头，而国有银行、股份制银行则几乎没有变化。在这样的背景下，将部分专项债额度用于补充中小银行资本金，对于降低中小银行经营风险将起到关键的支撑作用。

“通过支持银行来支持实体”

资本是商业银行吸收损失和抵御风险的最终手段。

尽管中小银行运行总体稳健，但一些中小银行不良资产略有上升，潜藏风险。尤其是近年来，个别中小银行盲目追求发展速度，资本消耗过快，积聚了一定风险。尤其引人关注的是，个别中小银行资本充足率等指标较低。

2013年开始实施的《商业银行资本管理办法(试行)》要求，非系统重要性银行的中小银行核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率最低分别为7.5%、8.5%和10.5%。

在各类银行中，城商行与农商行的资本补充压力最大。以2020年一季度数据为例，国有大行、股份行与民营银行的资本充足率分别为16.14%、13.44%和14.44%，而城商行与农商行的资本充足率分别仅为12.65%和12.81%，较非系统重要性银行监管红线10.5%的安全边际较小。

在加大信贷投放及不良率上升的背景下，中小银行资本充足率承压。当前银行补充资本主要有两种方式，一种是内源性的，比如依靠自身盈利。另外可通过外源性方式补充资本，比如增资、IPO、可转债、定增、永续债、优先股、二级资本债等。

业内人士表示，虽然银行补充资本的渠道较多，但是中小银行可以运用的渠道较少。“能上市的银行还相对好些，不能上市的渠道很少，能发二级资本债就不错了。”因此，需要创新资本补充方式。

“现在地方中小银行主要由地方政府持股，解决资本金问题首先得地方政府想办法。由地方发债去注资，可以解决激励兼容、权责对等的问题。”业内人士分析称，“用专项债注资是一个相对比较对称的方式，可以强化地方政府在风险管控方面的责任。”

国泰君安分析指出，本次政策的逻辑在于“通过支持银行来支持实体”，从实体角度看，由于中小银行的主要客群是地方中小企业，因此支持中小银行就是定向对中小企业宽信用。中小企业信贷可得性提高，债务周期加速回暖;从银行角度看，缓解了短期资本金压力，提升了扩表和消化不良的能力;从政府角度看，该政策在财政收入有限情况下，维持政府在银行的大股东地位，保证银行股权结构健康，规避外来资本扭曲银行经营的风险。

路径猜想

在此之前，业界关于专项债注资中小银行存在两种方式的讨论：一种是地方财政部门及其受托人(主要为国有企业)履行其地方国有金融资本的出资人职能，将专项债募集资金通过增资扩股的形式注资给中小银行;第二种是通过专项债募集资金认购中小银行发行的资本工具(如可转债、永续债、二级资本债等)。

目前看，采用了第二种方式。

因为地方专项债是债务资金，并不是地方财政体系的自有资金来源。《商业银行股权管理暂行办法》明确提出“商业银行股东应当使用自有资金入股商业银行，且确保资金来源合法，不得以委托资金、债务资金等非自有资金入股，法律法规另有规定的除外”。这意味着以专项债募集资金的形式入股中小银行不符合银保监会的政策导向。

本次国常会指出，允许地方政府依法依规通过认购可转换债券等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径。

可转债属于混合资本工具，商业银行发行可转债的初衷在于通过促使投资者转股以补充核心一级资本。从补充的资本质量来看，可转债无疑要高于优先股和二级资本债。未转股之前，银行需要支付的可转债利息也明显低于其他资本工具。

目前商业银行可转债发行主体均是上市银行，其评级较高，一般都是AA+级以上，且耗时较长。因此，专项债认购中小银行可转债，可能采取私募、定向的形式，发行主体可能放宽至未上市银行。

此外，认购二级资本债、永续债也是可能的方式。“以前二级资本债大多采用交叉购买的方式，如专项债定向认购则解决了发行认购的难题，相当于带来了增量资金。”前述江苏地区农商行金融市场部负责人表示。

值得一提的是，在服务实体经济的同时，中小银行也需要提升自身经营能力。王全月认为，本次国常会明确提出“优先支持具备可持续市场化经营能力的中小银行”，其目的最终还是要发挥这些银行服务中小微企业、支持保就业的能力。同时明确补充资本金的方式是使用可转债，并要求“建立市场化的到期及时退出机制”，中小银行需要在可转债存续期内大力提升自身经营能力，才可在资本退出时仍满足监管对于资本充足率的要求。

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