目前我国城市更新各项制度仍不完善 有关土地使用的问题尤为突出

“十四五”规划和2035年远景目标纲要草案中，转变城市发展方式、推进新型城市建设成为其中一个重要内容。全国工商联房地产商会在今年的全国工商联提案中建议，实行“新租约+土地年租制”模式，以破解城市有机更新障碍。

全国工商联房地产商会城市更新分会会长柴志坤表示，在当前“国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的经济模式下，推进新型城市建设、实现城市更新因其自身内嵌的经济、社会、环境目标与内循环核心要素高度契合，成为我国新经济模式下重塑城市产业结构、提质消费水平、改善人居环境、推动城市向内涵式发展转型的重要路径。

“城市更新是个大课题，涉及范围很广。从宏观更新方式可分为三类：拆除重建类、有机更新类和综合整治三类。”柴志坤介绍，有机更新类是指对区域内原有的建筑基本保留，只有少量拆建的更新。虽然目前有机更新在我国各地所占比例不高，但相比于拆除重建，有机更新可以在保留城市文化、肌理和特色的前提下，不断迭代更新产业，持续不断地为地方创造新的供给，满足新时代的需求，焕活城市活力，提升城市功能，改善城市人居环境。

但同时，由于目前我国城市更新各项制度仍不完善，在具体项目的实施过程中，仍然面临着诸如土地、规划、资金等多方面问题。其中，有关土地使用的问题尤为突出。

首先，城市更新是在原有规划和建筑基础上进行更新和改造，很可能涉及原有用途的改变，如老厂房以前都是工业用地，为了达到项目新的功能需求，需要变成商业、科研、公寓等其他性质用地。但目前遇到的问题是，虽有建筑用途改变却没有明确的法律审批依据和程序，很多项目在审批的时候，地方政府只能采取上会讨论的形式，但又常因涉及利益调整而难以决策。

其次是土地使用年限到期是否可延长的问题。目前大量需要更新的商业和办公楼，已快达到使用年限或仅剩10几年，但对非住宅建设用地使用权期限届满后的续期问题目前还没有明确的法律规定。

另外还有建筑是否可以加层的问题。工业园区、厂房、商业是城市有机更新的重要领域。这些既有建筑改造后为适应新的业态，往往需要将建筑内部进行加层处理，进而引起使用面积的调整。但目前既有建筑加层改造并没有明确的法规依据，因此也无法获得任何形式的审批，加出的面积也属于违建范畴，更新几乎不可实施。

为推动城市有机更新进程，吸引更多社会资本进入城市更新，全国工商联房地产商会建议实行“新租约+土地年租制”破解城市有机更新的以上障碍。

第一，实行“新租约+土地年租制”可以平滑衔接新旧建筑使用年限、用途和容积率的改变。“新租约”是指，对有机更新的建筑按新用途、新年限重新签订土地使用年限;“土地年租制”是指土地使用者签订新租约后，按年交纳土地出让金。如“工改商”更新后，新租约与旧租约重叠的年限内，可按商业用途的土地出让金标准按年补交，原土地使用年限到期后，直接按商业用途按年交纳土地出让金;如果增加面积，则按面积增加后的容积率测算土地出让金交纳标准。

第二，实行“新租约+土地年租制”是用经济手段处理土地用途变性等问题，既增加了地方土地出让收入，又减少了行政风险。

第三，实行“新租约+土地年租制”可以化解亟待更新的既有建筑由于土地使用剩余年限短社会资本无法投入的问题，加快城市产业升级和功能提升。

第四，“新租约+土地年租制”中年租金的制定可根据不同建筑用途、产权、使用面积、经营利润等进行综合考虑，建立相应的评估标准来确定;对于土地使用年限内产权人变更的，买卖双方可参考现行年租金价格和到期后价格进行协商。( 作者：李志勇)

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