城乡居民基本养老保险制度在2020年实现人员的全覆盖计划，仍面临巨大挑战

2020年起，多地开始实施新修订的城乡居民基本养老保险实施方案，不约而同增加了缴费档次、提高了个人缴费上限。

城乡居民基本养老保险有新变化。

据21世纪经济报道不完全统计，从2020年1月1日起，包括天津、重庆、广东、安徽、山东、江苏、甘肃、内蒙古等省市区，开始实施新修订的城乡居民基本养老保险实施方案，均不约而同增加了缴费档次、提高了个人缴费上限。

“此举是为了鼓励参保人多缴多得，增强制度激励性和约束性。”中国社会科学院世界社保研究中心副秘书长齐传钧在接受记者采访时表示，城乡居民基本养老保险制度建立于2009年(新型农村社会养老保险制度)，2011年进一步扩大到城镇居民(城镇居民社会养老保险制度)，2012年已经实现了制度上的全覆盖，要在2020年实现人员的全覆盖计划，仍面临巨大挑战。

据财政部社会保障司司长符金陵日前透露，目前有关部门正在按照党中央、国务院的要求，改革和完善基本养老保险制度。

个人缴费档次增加

目前，我国已经建立起了城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险两大保险计划，前者为城镇企业、机关事业单位职工提供养老待遇，后者为没有工作的居民和农村居民提供养老保障。

2018年，人社部、财政部出台的《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》提出，要统筹考虑城乡居民收入增长、物价变动和职工养老保险等其他社会保障标准的调整情况，适时地调整城乡居民养老保险、全国基础养老金的最低标准。

按此，多地修订了城乡居民基本养老保险方案。从地方调整内容上来看，主要包括三大方面：一是调整了个人缴费标准档次;二是完善了待遇确定机制;三是明确要求实现个人账户的保值增值。

以安徽为例，其城乡居民基本养老保险在原来12个缴费档次的基础上，又增加了4000元、5000元、6000元3个档次，调整为15个，并通过缴费补贴激励按较高档次标准缴费。重庆与之类似，其个人缴费档次由原来的12个档次调整为13个档次，最低缴费档次仍为100元/人·年，最高档次调整为3000元/人·年。

天津则调高了高缴费档次的标准。调整后，天津城乡居民养老保险个人缴费设置为600元~3300元10个档次，一至五档标准不变，仍为600元至1800元，档差300元，六至十档标准适当提高，调整为2400元至4800元，档差600元。

之所以如此调整，天津人社局相关负责人表示，一至五档标准不变，这样调整主要是充分考虑了低收入群体特别是贫困边缘人群的经济能力，保留原有较低的一至五档不作调整，有利于这一群体有能力逐年参保缴费，纳入养老保障体系。同时，之所以提高六至十档缴费标准，是希望可以让经济条件较好的居民，通过选择高档次缴费增加个人账户积累，提高养老金待遇水平。

在华中师范大学公共管理学院副教授孙永勇看来，地方出台的政策直指当前城乡居民养老保险的病灶所在。因为我国这项制度主要针对的是无就业的低收入群体，缴费能力不足和缴费意愿不高，是其面临的突出问题，当前制度并没有实现政府所希望看到的激励效果。

体现在缴费标准上，2012年城乡居民养老保险平均人均年缴费只有168.3元，到2016年这一数值仅为227.2元，不仅远低于农村居民人均可支配收入年均复合增长率8.2%，而且也明显低于城镇居民人均可支配收入的增长幅度11.2%。换言之，大多数人选择的是每年100或200元的缴费标准。

“实践表明也确实如此，在已经设定的12个缴费标准中，大多数参保人都选择极低的缴费档次。”齐传钧说，由于城乡居民基本养老保险的参保人绝大部分是低收入群体，他们自然对短期激励更为关注，而对这种未来才能兑现的激励措施反应迟钝，所以在缴费意愿上动力不足。

齐传钧说，2012年城乡居民基本养老保险待遇人均领取额只有73.3元，直到2017年提高到126.7元，年均复合增长率为11.6%，增幅介于城镇低保和农村低保之间，待遇水平总体上偏低。

为进一步提高制度激励性，多地在待遇确定机制上也做了调整。

一方面，鼓励多缴多得，以广东为例，在养老待遇上，办法对缴费年限超过15年的参保人，每超过1年每月加发不少于3元基础养老金。

另一方面强调缴费档次越高，补贴越多。以天津为例，一至五档仍为60元至100元，档差10元，六至十档相应调整为120元至200元，档差由10元提高到20元。

鼓励早参保多缴费

因为城乡居民养老保险是自主选择缴费档次，参保人大多选择最低的缴费档次，这意味着财政负担的力度就更大。

符金陵介绍说，据初步统计，2019年全国财政对城乡居民养老保险的补贴达3000亿元，其中，中央财政的补贴是1400亿元。来自人社部的最新数据显示，2018年城乡居民基本养老保险基金支出为2906亿元，这相当于城乡居民养老保险基本是靠财政补贴。

“这种全方位的补贴模式和补贴力度在我国社会保障领域是比较少见的。”符金陵说，依靠财政补贴来实现城乡居民基本养老保险待遇的提高很难持续。

而地方陆续出台的新实施方案，则昭示着我国养老保险改革的基本方向——提高制度的激励、约束机制，即通过多缴多得来激励大家缴费。

符金陵表示，下一步全国城乡居民养老保险改革的重点主要放在两个方面。

一是继续发挥城乡居民基本养老保险的重要作用，助力全面打赢脱贫攻坚战，实现全面建成小康社会的目标。在确保符合条件贫困人员全部享受基本养老保险权益的基础上，巩固现有工作成果，给予广大城乡居民更高、更好的养老保障。

二是结合改革和完善基本养老保险制度体系工作，深入研究城乡居民基本养老保险制度体制机制问题，尽快健全制度的激励约束机制，引导鼓励城乡居民早参保、多缴费，逐步提高整体待遇水平。

不过，齐传钧建议，城乡居民基本养老保险制度本质上应该属于非缴费型养老金制度，借助这个制度实现基本养老全覆盖是必要手段，而消除老年人贫困才是根本目的。其本质属性是“福利”性质，而非“保险”性质，明确这一点，才能有的放矢地对城乡居民基本养老保险采取符合国情的改进措施。

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